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Umschichtung

Weniger Direktzahlungen: So war das nicht ausgemacht

Agrarpolitik
Ulrich Graf
Ulrich Graf
am Montag, 18.11.2019 - 10:24

Der Bundestag hat die Umschichtung abgesegnet. Er bricht damit ein mit der MacSharry-Reform gemachtes Versprechen.

Jetzt ist es also durch. Am Mittwoch vergangener Woche hat der Bundestag der erhöhten Umschichtung von der ersten in die zweite Säule zugestimmt. Ein relativ unbedeutender Schritt, mögen viele denken – von 4,5 auf 6 Prozent, das sind doch nur „Peanuts“. Nicht ganz. Denn es steckt viel mehr dahinter. Um das zu verstehen, muss man zurückgehen in die Anfangsjahre der Europäischen Union.

Bauern durften zu Beginn ihr Einkommen mit auskömmlichen Preisen verdienen

Ulrich Graf

Die erste Phase der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) von 1962 bis 1992 war gekennzeichnet durch Preisstützungen. Es gab Importabschöpfungen, also eine Art Zoll, Interventionspreise und Exporterstattungen.

Das klingt aus heutiger Sicht fast schon wie ein Märchen. Die Bauern durften ihr Einkommen über auskömmliche Preise erzielen. Es gab nur ein Problem: Die Landwirte waren zu fleißig. Im Laufe der Jahre häuften sich erhebliche Überschüsse an. Begriffe wie Milchseen und Butterberge sind heute noch geläufig. Und das ein oder andere Werkzeug war auch umstritten. So konnten über die Exporterstattung Produkte zu Billigpreisen auf fremde Märkte gelangen und damit das Wirtschaften anderer Bauern erschweren.

Die Probleme hätten sich wohl durch Quotierungen, die in mehreren Bereichen bereits Einzug gehalten hatten, verringern lassen, aber das wurde nicht mehr ernsthaft verfolgt, weil ein neuer Zeitgeist die Welt beherrschte: Das neoliberale Denken mit dem Spiel der entfesselten Marktmächte.

Schutzburgen dem Freihandel geopfert

1992 erfolgte mit der MacSharry-Reform der Ausstieg aus der Preisstützung. Letzter Schritt war 2017 das Quotenende für Zucker.

Treibende Kraft dahinter waren wirtschaftliche Interessen. Die Losung lautete Freihandel. Bei den Mitgliedern der EU handelt es sich zum Großteil um hochentwickelte Industrieländer, die fleißig ins Ausland exportieren wollen – allen voran das Wirtschaftswunderland Deutschland mit seinen sagenhaften Bilanzüberschüssen. Wer die Welt mit seinen Maschinen und Autos beglücken will, kann sich aber nicht erlauben, den eigenen Markt abzuschotten, und sei es nur für die Landwirtschaft. Deshalb wurden die Handelsbarrieren, wozu beispielsweise die Importabschöpfungen zählten, geschleift. 

Ersatz durch Ausgleichszahlungen

Nun war der Politik damals klar, wer unter den hier gültigen hohen Sozial-, Umwelt- und Tierschutzstandards produziert, kann nicht mit Billigländern konkurrieren, etwa Südamerika, wo bei Landbedarf eben auf die Schnelle ein Teil des Dschungels abgefackelt wird, die Asche dann als Dünger dient und Tagelöhner die Arbeit erledigen.

Um ein großes Bauernsterben und das Ausbluten des ländlichen Raumes zu verhindern, versprach die Politik den Bauern als Ausgleich für den Wegfall der Preisstützung staatliche Transferzahlungen. Diese erfolgten zu Beginn noch produktbezogen. Es gab Prämien für die angebauten Kulturarten und auf Bullen, Mutterkühe und Mutterschafe. 2005 erfolgte der Ersatz durch ein entkoppeltes System. Die Tierprämien verwanden und flossen in die Betriebsprämie ein. Als Bezugsgröße für die  Ausgleichszahlungen dient seitdem die Fläche in Hektar.

Diese neue Konstellation war nun wahrlich nicht die Traumlösung der Bauern, denn wie jeder Unternehmer würden sie lieber ihr Einkommen am Markt verdienen. Das erwies sich aber nur das kleinere Problem. Das größere und über die Zeit zermürbendere Auswirkung ist die seitdem immer wieder aufflammende Neiddiskussion.

Während Importabschöpfung noch Geld in die Staatskasse spülten, schlagen Direktzahlungen mit einem negativen Saldo zu Buche. Die meisten Menschen sehen nur die fließenden Beträge, nicht aber, dass es sich um einen Ausgleich für den Entfall des Marktschutzes handelt. Deshalb ist heute der Begriff Subvention geläufiger, als der der Ausgleichszahlung.

Die Umstellung von Preisstützung auf Direktzahlungen ist an sich ein Nullsummenspiel. Denn was die öffentliche Hand auf der einen Seite vorstreckt, bekommt der Verbraucher über die billigen Lebensmittelpreise bei gleichzeitig hoher Produktqualität wieder zurück. Das zu begreifen, setzt allerdings etwas Hirnschmalz voraus. Da halten es die Meisten dann doch lieber mit der einfachen Variante, die reinen Zahlen zu betrachten und sich darüber aufzuregen oder öffentliche Ansprüche abzuleiten, weil es sich doch um Steuergelder handeln würde. An dieser Stelle setzten auch viele NGOs oder Parteien an, um eigene Forderungen aufzustellen. Das historische Versprechen der MacSharry-Reform ist ihnen einfach egal oder sie kennen es nicht.

Und dass die Bauern sich heute nicht einmal mehr auf die damals versprochenen Ersatzzahlungen verlassen können, macht die Sache doppelt bitter.

Das Märchen von Blanko-Zahlungen

Mit der Agenda 2000 und mit den Luxemburger Beschlüssen von 2003 hielt das sogenannte Cross Compliance Einzug in der Gemeinsamen Agrarpolitik. Es wurde 2005 noch einmal verschärft. Es bedeutet, dass Bauern, die Fördermittel erhalten wollen, vielfältige Vorschriften zum Umwelt- und Tierschutz, zur Lebens- und Futtermittelsicherheit, zu Bodenschutz und Wasserrecht beachten müssen. Außerdem müssen sie den geförderten Flächen eine Mindestpflege zukommen lassen. Dies wird auch kontrolliert. Bei Verstößen gibt es Abzüge je nach Schwere. Diese können bis zu 100 Prozent betragen und für mehrere Jahre gelten.

2014 kam dann noch das Greening hinzu. Es knüpft die Zahlungen an Maßnahmen für die Biodiversität, wie beispielsweise der ökologischen Vorrangfläche.

Umschichtung vernichtet Wertschöpfung in der Landwirtschaft

Werden nun über die Umschichtung Gelder von der ersten in die zweiten Säule umgeleitet, entspricht dies nicht mehr der Zweckbestimmung der Agrarreform aus dem Jahr 1992. Sie lautet - ich wiederhole mich hier - Ausgleich für den Entfall der Preisstützung. Von zusätzlichen Gemeinwohlleistungen gegenüber der Gesellschaft als Voraussetzung für die Zahlung war nicht die Rede.

Hinzu kommt, dass der Landwirtschaft eigene Wertschöpfung entzogen wird. Ist die Gewährung der Mittel aus der zweiten Säule zum Beispiel an einen verminderten Dünge- und Pflanzenschutz gebunden, sinkt der Ertrag oder es erhöht sich der Aufwand für eine vermehrte mechanische Bekämpfung. Fährt der Landwirt statt der vorher üblichen 80 dt/ha Weizen nur noch 60 dt/ha vom Acker, fehlt ihm der Erlös vom Verkauf der 20 dt Minderertrag. Das kompensiert auch eine Kofinanzierung durch Bund oder Länder nicht. Denn wer die Vorgaben der EU kennt, weiß, dass Ausgleichszahlungen nie den entstandenen Verlust übersteigen dürfen. Das heißt: Eine Unterkompensation ist erlaubt, eine Überkompensation nicht. Das fordern die Wettbewerbsregeln der EU, um einen zwischenstaatlichen Förderwettlauf zu verhindern.

Was da an einem simplen Beispiel geschildert ist, lässt sich im statistischen Zahlenwerk der EU nachvollziehen. Für 2018 weist Eurostat einen Rückgang der Bruttowertschöpfung in der Landwirtschaft um 3,5 % gegenüber dem Vorjahr aus.

Das fatale an der Umschichtung ist damit, dass der Anteil, den der Landwirt am Markt erlöst, weiter sinkt und die Abhängigkeit von staatlichen Transferzahlungen zunimmt. Die Landwirte geraten damit in einen Teufelskreis. Das trifft nicht alle Landwirte gleichermaßen. Es gibt Produktionsformen, die den in der zweiten Säule gesetzten Zielen bereits weitgehend entsprechen. Für die lassen sich die Mittel aus der zweiten Säule relativ einfach abgreifen. Bei der Betrachtung des Gesamttopfes wird die Bilanz aber immer negativ bleiben.

Nun gibt es noch die Oberschlauen, die irgendwann einmal etwas von Angebot und Nachfrage gehört haben. Die schlagen dann mit dem Argument auf, dass, wenn die Landwirte weniger produzieren würden, dann doch der Preis steigen würde. Natürlich, aber da muss es sich um relevante Mengen handeln. Auf einem globalisierten Markt ist der Einfluss einiger Prozent rauf oder runter in der deutschen Produktion ein Nichts. Anders sieht es aus, wenn einer der Großen ausfällt. So dümpelten beispielsweise die Ferkelpreise jahrelang irgendwo im Preiskeller vor sich hin, obwohl die Zahl der Sauen und damit der in Deutschland aufgezogenen Ferkel stetig schrumpfte. Dafür gab es eben ein paar Ferkel mehr aus Dänemark und schon war der Markt bedient. Erst nachdem China die Afrikanische Schweinepest nicht in den Griff bekam und als großer Nachfrager nach Schweinefleisch auf dem Weltmarkt auftrat, änderte sich die Situation.

Das bleibt festzuhalten

1. Auf die Frage, warum die Bauern staatliche Transferleistungen bekommen,

  • gibt es aus der Entwicklung der gemeinsamen Agrarpolitik heraus eine glasklare Antwort: Mit der MacSherry-Reform wurde den Bauern 1992 die Preisstützung entzogen. Im Gegenzug führte die EU das System der Direktzahlungen ein. Darauf begründet sich das heutige System. Das war nicht die Idee der Bauern, sondern die der Politik auf Drängen der Industrie. Die Bauern mussten sich dann so gut es eben ging, mit der neuen Situation arrangieren.
  • Wen das historische Zustandekommen nicht interessiert und wer sich lieber auf wirtschaftliche Bezüge stützt, den dürfte einleuchten, dass eine Landwirtschaft in Mitteleuropa bei den hier gültigen hohen Umwelt-, Sozial und Tierwohlstandards nicht mit Billigländern konkurrieren kann. Soll die Landwirtschaft weiterhin eine wichtige Stütze und ein wichtiger Arbeitsbereich im ländlichen Raum bleiben, geht es nicht ohne einen gewissen Ausgleich der Standortnachteile.
  • Wen das historische Zustandekommen nicht interessiert und wer sich lieber an Umweltaspekten orientiert, dürfte froh darüber sein, dass wir den Großteil unserer Nahrungsmittel in der Region produzieren und nicht aus Amazonasrodungsflächen beziehen müssen. Das geht aber nur, wenn die Bauern von dem was sie tun, auch leben können.
  • Wen das historische Zustandekommen nicht interessiert und wer es einfach nur billig haben will, kann sich damit trösten, dass über die Transferzahlungen eine Quersubventionierung der Lebensmittel erfolgt. Eine regionale Produktion in der uns bekannten hohen Qualität wäre allein mit den am Markt erzielten Preise nicht möglich. Bei der Qualität ganz oben, bei den Preisen ganz unten, das sollte die europäischen Verbraucher doch freuen.

Das müsste eigentlich ausreichen, um diese unsäglichen Diskussionen um die Rechtfertigung der staatlichen Zuwendungen an die Bauern aus dem Weg zu räumen.

2. Natürlich ist der EU oder einzelnen Nationen vorbehalten, ihre Politik an aktuelle Herausforderungen anzupassen. Dann sollten aber auch die Versprechen der Vergangenheit berücksichtigt werden. Eine Politik nach dem Motto „Was interessiert mich das Geschwätz von gestern“ wird sicher nicht das Nachhaltigkeitskriterium erfüllen.

3. Aktuelle Diskussionen offenbaren ein erschreckendes Maß an Unkenntnis, wenn es um die Geschichte oder die Funktionsweise der Gemeinsamen Agrarpolitik geht. Das ist vor allem dann ärgerlich, wenn es um politische Weichensetzungen geht. Selbst im Bundestag oder im Landtagen fallen Äußerungen, die man getrost in die Kategorie "ungetrübt von jeglicher Fachkenntnis" einordnen kann. Von MacSherry-Reform, Cross Compliance oder Greening scheinen da einige noch nie etwas gehört zu haben. Hoffentlich trifft das jetzt nicht noch auf die selbst beschlossenen Inhalte des Agrarpaketes zu. Das gilt leider auch viele Medienvertreter. Das ist insofern fatal, weil sie die ein oder andere Unkenntnis mit einer gründlichen Recherche aus dem Weg räumen könnten.

Kurzform: Die MacSharry-Reform hat den Bauern die staatliche Preisstützung entzogen. Als Ausgleich hat die EU die Direktzahlungen eingeführt. Die Gemeinwohlleistung dieser Regelung sind sichere und günstige Lebensmittel. Wer nun weitere Gemeinwohlleistungen an die Direktzahlungen knüpfen will, steht im Widerspruch  zur Agrarreform von 1992 und untergräbt die Glaubwürdigkeit der Politik.