Gemeinden

Gebietsreform: Eine ernüchternde Bilanz

Sieben Autokennzeichen auf einem Steinhintergrund
Julia Mattern
am Freitag, 29.01.2021 - 11:30

Es war ein Projekt, gegen das sich viele Bäuerinnen und Bauern wehrten: die Gebietsreform in den 1970er Jahren. 5021 Gemeinden verloren damals ihre politische Selbstständigkeit. Was langfristig daraus wurde, ist ernüchternd.

Die bayerischen Planer in den 1970er Jahren verstanden ihre Gebietsreform vor allem als Motor der Modernisierung für den ländlichen Raum und seine Gemeinden. In der Hauptsache sollte die Gebietsreform auf dem Land gleichwertige Lebensverhältnisse wie in der Stadt schaffen, die Verwaltung der Gemeinden effizienter machen und somit insgesamt die kommunale Selbstverwaltung stärken.

Was tatsächlich daraus wurde, hat die Historikerin Julia Mattern zum Thema ihrer Dissertation an der Ludwig-Maximilians-Universität München gemacht. Mattern untersuchte sechs Gemeinden in drei ländlichen Räumen in den späteren Landkreisen Eichstätt, Rhön-Grabfeld und Ebersberg; im Folgenden die Zusammenfassung ihrer Forschungsergebnisse, entnommen aus dem Buch „Dörfer nach der Gebietsreform“:

Stärkung der Verwaltung

Eine Bayernkarte, bei der die Landkreise eingezeichnet sind, liegt auf einem Eichentisch.

Unübersehbar ist die Stärkung der Verwaltung, die vor allem über die bessere Qualifizierung des Personals, geschah. Allerdings treffen diese stärkere Selbstverwaltung und die größere Bürgernähe nur auf Gemeinden und deren Verwaltungen zu, die nach der Gebietsreform noch Bestand hatten. Für eingemeindete Orte trat eine gegenläufige Entwicklung ein. Für die Modernisierung der Verwaltung ländlicher Gemeinden wurde von Seiten der Reformer ein Verlust an Teilhabe für viele Dorfbewohner in Kauf genommen.

 

Größere Verteilungsgerechtigkeit

Als Ergebnis ist festzuhalten, dass eingemeindete Ortschaften durch die Gebietsreform nur wenig günstige Veränderungen erfuhren. Zu den günstigen Entwicklungen könnte zählen, dass durch die Eingliederung in größere Verwaltungen nun umfangreichere Finanzmittel als vorher zur Verfügung standen. Auch war es möglich, dass es durch die Gebietsreform und die Zusammenlegung von mehreren Gemeinden zu einer größeren Verteilungsgerechtigkeit kam. Dies zeigt vor allem das Beispiel der unterfränkischen Gemeinde Bastheim, in der die jeweiligen Bürger der sechs ehemaligen Gemeinden stets darauf bedacht waren, dass kein Ort, beispielsweise bei der Ausweisung von Bauland oder bei der Vereinsförderung, bevorzugt wurde. Allerdings konnte dieser Vorteil nur in Gemeinden wirken, die aus mehreren ähnlich großen Teilen bestanden, damit die einzelnen Orte genügend Gewicht für eine derartige Stellung in der kommunalen Politik hatten.

 

Die Kommunen vor der Reform

„Für die Modernisierung der Verwaltung wurde von den Reformern ein Verlust an Partizipation für viele Dorfbewohner in Kauf genommen.“ - Julia Mattern

Was aber bewirkte die Gebietsreform bei aufgelösten Gemeinden darüber hinaus? Dazu soll noch einmal ein Blick auf den Stand der untersuchten Kommunen vor der Reform geworfen werden: Seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges war in den Dörfern viel passiert: Gerade in den letzten Jahren vor der Gebietsreform hatten die Gemeinden investiert und ihre Infrastruktur ausgebaut. Neue Rathäuser und Schulen waren entstanden, der Bau oder Ausbau von Wasserver- und Abwasserentsorgung war begonnen und teilweise bereits zu Ende geführt worden.

In der Phase der Gebietsreform konnten so gerade die kleinen Gemeinden besonders leicht unter Druck gesetzt werden. Denn durch ihre oftmals gerade erst getätigten Investitionen verschuldet, waren die zusätzlichen Finanzmittel, die die Reformer reformwilligen Gemeinden versprachen, ein Anreiz, dem kaum widerstanden werden konnte.

 

Bauprojekte weiterführen

Die Eingemeindungsverträge und manche Gemeindebesichtigungen, die teilweise noch kurz vor der Eingemeindung durchgeführt wurden, zeigen die Situation der Gemeinden: Vielfach ging es Bürgermeistern und Gemeinderäten vor allem darum, begonnene Arbeiten weiterzuführen, beispielsweise die Baugebietsplanungen zur Ausführung zu bringen oder den begonnenen Straßenausbau abzuschließen. Und auch von offizieller Seite wurde den Gemeinden bei den durchgeführten Besichtigungen ein guter Zustand attestiert, der – wie das Beispiel Nettelkofen – zeigt, die kurz darauf erfolgte Eingemeindung noch unverständlicher erscheinen ließ.

 

Keine Kosteneinsparung erkennbar

„Eine allgemeine Kosteneinsparung durch die Gebietsreform ist nicht zu erkennen.“ - Julia Mattern

Die Situation der später eingemeindeten Gemeinden war also beileibe nicht so problematisch, wie das von Seiten der Reformer oft dargestellt wurde, um die Eingemeindungen zu rechtfertigen. Betrachtet man zur Argumentation der Reformer beispielsweise die kommunale Finanzentwicklung nach der Gebietsreform, kann festgestellt werden, dass die kleinen verbliebenen Gemeinden allgemein nicht schlechter wirtschafteten als große Kommunen. Eine allgemeine Kosteneinsparung durch die Gebietsreform kann nicht erkannt werden.

Und auch die von den Reformern kritisierten Zweckverbände, zu denen sich viele größere wie kleinere Gemeinden gerade für die Trinkwasserversorgung oder die Abwasserentsorgung zusammengeschlossen hatten, wurden durch die Gebietsreform nicht obsolet. Anscheinend waren sie so praktisch, dass sich oft auch nach der Reform Gemeinden gerade für diese genannten Infrastrukturmaßnahmen zu Zweckverbänden zusammenschlossen, um Aufgaben gemeinsam zu bewältigen.

 

Auswirkungen der Gebietsreform

Betrachtet man die weiteren Auswirkungen der Gebietsreform auf die untersuchten eingemeindeten Ortschaften, so muss zusammenfassend festgestellt werden, dass die Orte sich nur noch wenig entwickelten. Die Pflichtaufgaben der Gemeinden wurden erledigt, aber nicht viel mehr darüber hinaus.

  • Gut ist das am Beispiel der Ausweisung von Baugebieten zu erkennen. Alle untersuchten eingemeindeten Gemeinden hatten vor der Gebietsreform selbst Baugebiete ausgewiesen. Nach der Reform geschah dann nur noch sehr wenig: In den eingemeindeten Orten Konstein und Nettelkofen war die Versorgung mit Bauplätzen im Vergleich mit anderen Orten so gut, dass sich die jeweils zuständige Gemeinde wenig bemüßigt fühlte, hier weiter auszuweisen, und im eingemeindeten Mühlbach stand neben der Lage des Ortes vor allem das nahe Wasserschutzgebiet der Stadt Bad Neustadt und ein angrenzender Flugplatz gegen die Ausweisung.
  • Besonders interessant wird es allerdings, wenn man sich dagegen den Umgang der selbstständigen Vergleichsgemeinden mit der Ausweisung von Bauland vor Augen führt: Die selbstständigen Gemeinden Bruck und Mörnsheim hatten nämlich ähnlich wie Mühlbach über einen längeren Zeitraum größere Probleme, Bauland auszuweisen, was ebenfalls am Standort und, in Bruck, an der nicht vorhandenen, zentralen Abwasserversorgung lag. Der klare Unterschied zwischen selbstständiger Gemeinde und eingemeindetem Ort zeigte sich jedoch darin, dass die Gemeinden ihre jeweiligen Probleme lösen und erneut Bauplätze ausweisen konnten, während das für Mühlbach bis zum Ende des Untersuchungszeitraumes nicht gelang.
  • Eine weitere Stagnation eingemeindeter Orte wird bei dem Thema Kindergarten deutlich: Während die selbstständigen Gemeinden ihre Kindergärten selbst planten und bauten, konnte von den eingemeindeten Untersuchungsorten nur Mühlbach schließlich einen Kindergarten durchsetzen. Dies lag vor allem daran, dass die Gemeinde Mühlbach zum Zeitpunkt der Eingemeindung schon viel Vorarbeit für diesen Kindergarten geleistet hatte und bei den Verhandlungen zum Zusammenschluss mit Bad Neustadt seine Bemühungen auf den Bau des Kindergartens fokussierte.
  • Darüber hinaus trug aber auch die, im Gegensatz zu beispielsweise Konstein, sehr friedlich verlaufende Eingemeindung ihren Teil dazu bei, tatsächlich einen Kindergarten in Mühlbach entstehen zu lassen. Konstein bekam dagegen nach der schwierigen Phase der Gebietsreform trotz deutlicher Anstrengungen des Ortes, ebenso wie Nettelkofen, das sich darum allerdings auch nicht sehr bemüht hatte, keinen Kindergarten.
  • Weitere wichtige Infrastruktureinrichtungen, allen voran größere Veranstaltungsgebäude, Sportstätten und Freibäder, wurden meist nur noch in die Hauptorte der jeweiligen Gemeinden gebaut und somit die eingemeindeten Ortschaften weniger bedacht. Ebenso spielten sich die meisten Feste und größeren Veranstaltungen, die die Gemeinden planten und durchführten, in den Zentralorten ab. Kleinere Treffpunkte oder Feierlichkeiten, die auch den eingemeindeten Dörfern zugestanden wurden, kamen meist nur noch auf Anregung der jeweiligen Bevölkerung zustande.
  • Insgesamt kann festgestellt werden, dass bürgerschaftliches Engagement gerade für die eingemeindeten Dörfer nach der Gebietsreform wichtiger wurde, wenn sie bestimmte Institutionen in ihrem Ort erhalten wollten. Dies betrifft auch den Erhalt und die sinnvolle Weiternutzung der ehemaligen Schulen und Rathäuser oder auch die Weiterverwendung der alten Gemeindewappen durch Vereine.

 

Schlechte öffentliche Verkehrsanbindung

Weitere Auswirkungen, die eingemeindete Gemeinden nach der Gebietsreform trafen, waren eine oft schlechtere öffentliche Verkehrsanbindung, da es hier für nicht mehr selbstständige Gemeinden, wie es scheint, dem geographischen Zufall überlassen blieb, ob sie im Zuge des allgemeinen Ab- und Umbaus der Verkehrsinfrastruktur eine gute Anbindung erhielten oder nicht. Zudem wurden durch die nach der Gebietsreform vielfach vorgenommenen Straßenbenennungen die alten Gemeindenamen in der Postanschrift gestrichen, wogegen sich allerdings die Einwohner teilweise widersetzten. Darüber hinaus ist anhand der Einwohnerzahlen und im Zusammenhang mit der Baulandausweisung eine oftmals schlechtere Bevölkerungsentwicklung in eingemeindeten Orten erkennbar, auch wenn diese in grundsätzlich wachsenden Regionen lagen.

Viele dieser Faktoren gipfeln in den Zahlen der Bodenrichtwerte, die sich in selbstständigen Gemeinden und dort vor allem in ihren Zentralorten meist besser entwickelten als in ihren eingemeindeten Ortschaften. Dies zeigt eine höhere Attraktivität der Bauflächen in eigenständigen Gemeinden. So fassen die Bodenrichtwerte auch das Verhältnis zwischen Zentralisierungs- und Dezentralisierungstendenzen in der Kommunalpolitik zusammen.

 

Weniger Engagement der Bürger

„Bürgerschaftliches Engagement wurde gerade für die eingemeindeten Dörfer wichtiger, wenn sie bestimmte Institutionen in ihrem Ort erhalten wollten.“ - Julia Mattern

Weitere deutlich ungünstige Veränderungen sind bezüglich des politischen Repräsentationsgrades der Bevölkerung eingemeindeter Orte zu erkennen, der mit den Kommunalwahlen nach der Gebietsreform oft stark zurückging. Gleiches gilt für das Engagement der Bürger, das in manchen eingemeindeten Untersuchungsorten nachließ. In anderen Orten, wie beispielsweise Konstein, erstarkte das kommunalpolitische Engagement eher durch die Gebietsreform, wohl, weil es, eingemeindet in einen ähnlich großen Ort, am ehesten damit rechnen konnte, dass dieses Engagement auch mit kommunalpolitischer Repräsentanz honoriert werden würde, und es gerade nach der Reform dieses Engagements besonders bedurfte.

Aber auch geringer erscheinende Benachteiligungen konnten anhand dieser Untersuchung erkannt werden, wie beispielsweise bei der Praxis der Ehrungen durch die Gemeinde, die in nicht mehr selbstständigen Gemeinden weniger vorkamen und weniger persönlich gestaltet wurden. Dass mithilfe von Ortschroniken versucht wurde, diesem Identitätsverlust entgegenzuwirken, kann anhand der geringen Zahl von Chroniken in den Untersuchungsorten nicht eindeutig festgestellt werden.

Eher geringe Unterschiede sind für die Zeit nach der Gebietsreform im Vergleich zwischen eingemeindeten und selbstständigen Gemeinden in den Punkten Vereinsförderung wie auch bei der Unterstützung der Gemeinden für Einrichtungen wie Poststellen, Arztpraxen oder Volkshochschulen erkennbar. Hier scheinen die Gemeinden froh gewesen zu sein, wenn überhaupt etwas geschah und ließen dem diesbezüglichen bürgerschaftlichen Engagement auch gerne weiter ihre Unterstützung zukommen.

 

Gleichwertige Entwicklung im ländlichen Raum?

„Eingemeindete Gemeinden konnten mit der Fürsorge der aufnehmenden Gemeinden rechnen, nicht jedoch mit der gleichwertigen Entwicklung.“ - Julia Mattern

So kann festgehalten werden, dass die Gemeinden die Eigenverantwortlichkeit ihrer Bürger, gerade auch der Bürger eingemeindeter Orte, gerne förderten, wohingegen das eigene Engagement der Gemeinden für eingemeindete Dörfer vielfach nicht den Stand erreichte, den sie ihrem ursprünglichen Sprengel zugute kommen ließen.

Die durch die Gebietsreform ihrer Selbstständigkeit enthobenen Gemeinden konnten mit der Fürsorge der aufnehmenden Gemeinden rechnen, nicht mehr jedoch mit der von den Planern der Gebietsreform angestrebten gleichwertigen Entwicklung im ländlichen Raum.

 

„Vernichtung lokaler Autonomien“

In der Forschung werden die Auswirkungen der Gebietsreformen in Bayern wie in anderen Ländern manchmal als Gewinn, aber auch oft als Verlust für die betroffenen Gemeinden bewertet: Besonders stark wird die „Vernichtung lokaler Autonomien“ kritisiert. Gemeint ist damit die Auflösung kleiner Gemeinden, Verdrängung tausender Kommunalpolitiker aus ihrem Amt, Verringerung bis hin zum vollständigen Fehlen der Vertretung kleinerer Orte in Gemeinde- und Stadträten sowie Rückgang an Beteiligungsmöglichkeiten für Bürger und damit auch ein deutlicher Demokratieverlust.

Festgestellt wurde auch, dass den eingemeindeten Orten wirtschaftliche Beschwernisse in Form von steigenden Grund- und Gewerbesteuern und von längeren Wegezeiten bei Ämtergängen auferlegt wurden. Ferner wird immer wieder darauf verwiesen, dass auf kulturelle, soziale, historische und religiöse Zusammenhänge bei den Reformmaßnahmen wenig Rücksicht genommen wurde. Die Gebietsreform habe „kommunale Identität“ geraubt.

Durch den Verlust der politischen Gemeinde gehe – wie die Politikwissenschaftlerin Prof. Gisela Riescher schreibt – für die Bürger auch ein Stück ihrer Kultur, ihres sozialen Zusammenhalts und ihrer Geschichte verloren, verdeutlicht beispielsweise an der Aufhebung von Gemeindenamen in der postalischen Anschrift nach der Gebietsreform. Dies alles münde in der politischen Entmachtung der Provinz, womit der Agrarwissenschaftler Onno Poppinga die Schwächung des Widerstandes lokaler Gemeinschaften gegen ökologisch, politisch oder wirtschaftlich riskante und umstrittene Projekte der neuen Großgemeinden, der Städte, Industrien oder anderen Zentralen meint.

 

Die Gebietsreform – ein Resümee

Cover des Buches: Dörfer nach der Gebietsreform – Die Auswirkungen der kommunalen Neuordnung auf kleine Gemeinden in Bayern (1978 – 2008) von Julia Mattern

von Anna Knon, Redakteurin Bayerisches Landwirtschaftliches Wochenblatt

Stärkung der Selbstverwaltung oder Verlust an Teilhabe und Demokratie? So unterschiedlich bilanzierten Befürworter und Kritiker die Ergebnisse der Gebietsreform, die zwischen 1969 und 1978 die kommunale Landkarte Bayerns veränderte. Über 5000 bayerische Gemeinden verloren ihre Eigenständigkeit und wurden eingemeindet. Für die Reformer unter dem damaligen bayerischen Innenminister, Bruno Merk (1966 – 1977), war die Gebietsreform der Motor der Modernisierung im ländlichen Raum. In den folgenden Jahren kümmerten sich die Lokalpolitiker aber vor allem um die Zentralorte der neuen Großgemeinden, während die eingemeindeten Ortschaften an Mitsprache und Infrastruktur verloren. Zu diesem Ergebnis kommt Julia Mattern in ihrer Studie über die Auswirkungen der Gebietsreform auf kleine Gemeinden in Bayern und dem Vergleich zwischen eingemeindeten und selbstständig gebliebenen Dörfern. Das Buch ist ein wissenschaftliches Werk, die Texte sind mit ausführlichen Fußnoten versehen, aber das Buch ist dennoch auch für Laien gut zu lesen. Besonders zu erwähnen ist, dass Julia Mattern nicht einfach Fakten trocken aufzählt, sondern sich auch nicht scheut, die Prozesse und Ergebnisse einzuordnen.

Dörfer nach der Gebietsreform – Die Auswirkungen der kommunalen Neuordnung auf kleine Gemeinden in Bayern (1978 – 2008) von Julia Mattern, Verlag Friedrich Pustet, 328 Seiten, Hardcover, ISBN 978-3-7917-3133-9, 39,95 €, online bestellbar unter www.dlv-shop.de

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